近年来地方层面公共危机治理的研究
作者：李程伟　金燕娇 来源：学习时报网 来源日期：2008-7-14

随着经济转轨和社会转型速度的不断加快，危机已经成为转型期社会管理所不可避免的重大挑战。加强对于地方层面公共危机治理的研究，将为提高整个社会应对风险及危机的水平提供理论性和技术性支撑，推动全社会综合应急管理格局的完善。

国内研究迅速发展

虽然危机状态一直伴随着人类社会的发展，但是作为减少危机和处理危机的一个实证研究领域，危机管理理论的历史并不久远。直至1962年在加勒比海地区发生的美苏“古巴导弹危机”才真正开启了现代危机管理理论研究的先河。此后，西方学者从各个领域、学科的视角对危机管理展开了积极探索，并形成了大量研究成果，如巴顿的《组织危机管理》、罗森塔尔的《危机管理：应对灾害、暴乱和恐怖主义》等。这些著作对公共危机管理的研究产生了重要影响。相比之下，我国对公共危机管理的研究起步较晚，危机作为一个公共管理问题开始引起注意并被系统研究主要是在2003年“非典”事件之后，其中许多研究是源于对“非典”危机处理教训所引发的反思。主要代表有2003年薛澜、张强和钟开斌著的《危机管理——转型期中国面临的挑战》，2003年李经中编著的《政府危机管理》、冯惠玲主编的《公共危机启示录——对SARS的多维审视》等。

近年来，随着危机事件的频发和危机认识的进一步深化，国内关于公共危机管理的研究正在迅速发展。短短的几年时间，我国关于公共危机的研究无论是在理论、方法、技术方面，还是在应用和实践方面都取得有了较大的进展。学者们在借鉴国际经验的同时，从中国的实际情况出发探讨了完善政府危机管理的措施。

主要观点归纳

一、关于危机治理主体之间的关系。一般认为，政府、非营利组织（非政府组织）、营利组织和社会公众是公共危机治理的四类主体，也有学者将其划分为政府、社会和公民个人三类。关于这些主体之间的关系，可分为“合作论”和“博弈论”两种观点。“合作论”认为，政府与社会的多元共治是危机治理概念得以发挥的基础性环节，其中，政府的协调与控制是实现多元治理的首要前提。除政府之外，非政府组织、营利组织以及公民个人，都在公共危机治理的结构中同时拥有权力、能力和责任，并在利益与价值取得共识的前提下，形成一种权责对等、相互依赖、上下联动、协同应对的合作伙伴关系。面对危机，政府与社会之间具有明显的良性互动功能。从现有研究来看，绝大多数学者都持此观点。“博弈论”则认为，社会公众、非营利组织、营利性组织等参与主体存在着自身的个体利益，且个体利益优超公共利益，这样使得多元参与主体难以达成合作博弈联盟的条件，难以使各种社会资源达到优化整合，从而导致多元主体间的非合作博弈、负和博弈，甚至增加政府应对危机的政治压力，而降低危机应对的能力。公共危机治理中多元主体的参与过程，实质上就是在不确定条件和动态的环境中克服负和博弈、非合作博弈实现正和博弈、合作博弈的过程。

此外，有的学者还从“权力—责任”的角度进行解析，认为各参与主体之间的关系，实际上反映的是权力和责任的划分问题，这不仅涉及政府和其他危机治理主体在公共事务治理领域的权利、责任与义务的明晰，也即是各自治理边界的明确，还包括政府内部纵向的各级政府权责和横向的部门权责的划分。

二、关于公共危机治理中的地方政府责任。目前主要存在三种研究进路：

一是从集权与分权的角度，探索权责在不同层级政府间、部门间的分配以及政府外部分权和制约。学者们分别就不同权力运行向度的分权要求、集权优势与分权效率及中央与地方在危机管理体制上的府际关系等方面，对如何界定各级政府，尤其是地方政府的危机管理责任做出了阐述，并指出当前我国危机管理的核心问题不是如何加强中央监管的问题，而是如何尽快加强地方危机管理能力的问题。

二是对政府责任的具体内涵进行探讨。有的学者将政府在公共危机管理中的责任划分为政治责任、法律责任和经济责任，或是政治责任、社会伦理价值责任和技术支持责任；有的学者认为公共危机管理的不同阶段中，政府责任的具体表现形式相应地有所不同，并从事前、事中、事后三个阶段对政府责任进行了阐述；此外，还有学者认为，作为社会公共管理者的政府，在公共危机管理中应当担负着保护国家安全、维护社会稳定、保障公民权利、降低社会危害、开展危机教育等一系列重要的社会责任。

三是基于对个案的分析和反思，评估公共危机管理过程中的政府责任，分析当前地方政府危机责任体系存在的问题、原因，并提出改进对策。

三、关于政府危机治理机制的构建。学者们分别从协同学理论、公共治理理论、多中心理论、复杂适应系统理论等角度出发，对公共危机治理的应然模式做出了构想，提出了“公共危机协同治理模式”、“公共危机网络治理结构”、“复合治理”及“复杂适应系统”等概念。这些概念的共同特征是：强调危机治理主体的多元性；认为这些主体间是一种权力依赖、互动合作的关系；主张通过信息交流、协同合作、自组织等方式共同治理危机。至于如何构建政府危机治理机制，一般认为，可以从理念更新、组织结构和管理机制再造、治理主体关系重塑、法律制度保障以及信息支持等方面着手，整合政府组织和社会的各个部分，发挥其整体合力，从而改进政府危机管理体系，提升危机治理能力，最终实现危机治理的多元共治。

四、关于政府危机管理能力建设。政府危机管理能力是政府能力的重要组成部分，直接决定着政府的危机反应速度、应对措施的有效性和公信力的高低。系统的政府危机管理能力主要包括以下方面：（1）政治承诺、政治领导与政治支持的能力；（2）制定战略、政策和规划的能力；（3）建立健全组织体系和机构的能力；（4）制定和完善法律、法规和规章体系的能力；（5）全方位资源支持的能力；（6）绩效管理的能力；（7）建立健全信息系统和决策支持系统的能力；（8）有效的沟通能力；（9）教育和培训的能力；（10）多边合作与国际合作的能力。

围绕如何加强政府危机管理能力建设的问题，学者们提出了许多路径，大致可以归纳为以下几种观点：第一种观点主张通过制度完善和制度创新来提升政府危机管理能力，认为从制度上和法律体系上进行变革和完善是政府危机管理能力提升的核心和根本举措。这种观点也是目前占主导地位的一种观点。第二种观点从组织再造的角度出发，指出组织体系建设落后、危机控制处理能力不足、危机管理手段有限是当前我国政府危机管理能力存在的主要问题，主张通过建立健全政府的组织体系和专门机构，加强危机预警机制、决策指挥机制、信息管理机制、沟通机制、参与机制和资源保障机制等建设，以此实现政府危机管理能力的提升。第三种观点则是“全面整合论”，认为公共危机事件的复杂性和多变性使得某一种机制、模式或策略都很难解决问题，因此必须通过整合各种资源和力量，建立一个全面整合的危机管理体系来不断提升政府和社会的危机管理能力。

不足之处

理论对实践的有用性这一问题对危机管理领域而言尤为重要。作为一门减少组织风险和处理实际发生的意外事故的学问，说到底，危机管理理论研究是一门应用型指向的工具性学科，最终的落脚点还在于如何解决实践中面临的问题。“非典”之后学术界对于危机管理的研究热潮，是学术界对实践问题的一种回应。但是，综观这些研究，大都仍然停留在“理论上是什么”的层面上，对于“实践中如何做”却缺乏深入研究，研究成果转化为现实的可操作性较差。同时，目前的研究对象主要集中于城市危机管理，而对于农村却关注不够，而这恰恰是公共危机地方治理的一个薄弱之处。

对于今后的研究而言，未来学的取向是不可忽视的，粮食和人口、资源和能源、信息化、空间开发、教育、环境、科学技术的影响、全球治理等重大问题应该引起研究者的重视。

还需要指出，地方层面的危机治理不能简单地以事件解决为终极目标，更重要的是应当从根本上树立风险管理意识。对于地方政府来说，从危机事件中获取教益，并从更基础的层面解决问题从而预防和控制风险具有更加重要的实际意义。这不仅是转变政府应急管理思路、增强主动保障能力的现实选择，也将是推进我国危机管理研究未来发展的一个新的生长点，值得学术界和实务部门共同深入探讨。